目前，父母监护的缺失是影响留守儿童生存、发展、受保护的最大负面因素。有效解决留守儿童监护问题，是保护留守儿童合法权益的当务之急，需要得到法律支持和制度保障。2006年5月，北京青少年法律援助与研究中心接到电话求助：父亲外出打工，委托邻居照顾其13岁的女儿，女儿却被邻居强奸、恐吓并生下一女婴，事发后父亲不知该怎么处理，又没有条件抚养两个孩子，遂打算让女儿携带婴儿嫁人。中心接到求助后，向这位父亲讲解了法律的相关规定与责任，使他最终放弃了让女儿婚嫁的想法，决定继续让女儿接受教育。2006年11月，笔者随司法部法律援助中心到湖南、四川调研农村留守儿童的保护问题，发现留守儿童辍学的原因并不完全由于家庭困难，更主要的原因是父母长期不在身边导致孩子厌学，孩子上不上学父母无所谓等。从这些实案可以看出，留守儿童问题不仅仅表现在儿童权益受到侵害和忽视，还涉及很多难以解决的社会问题，如，13岁女孩所生小婴儿的抚养监护问题，留守儿童辍学后的童工问题，辍学后对他们进行职业教育的问题，留守儿童被操纵、唆使而违法犯罪的问题等等。解决这些问题，需要一系列的法律和制度保障。目前的法律法规还没有专门对留守儿童实施有效保护的条款，与未成年人有关的法律法规对留守儿童的保护一是缺乏针对性，二是保护力度不够。由于法律规定不完善，保护体系尚未建立起来，导致留守儿童在生活、教育中出现的一些问题依据目前法律难以解决，针对留守儿童的工作也存在着很多困难。父母监护缺位影响留守儿童身心成长父母对留守儿童监护缺失的普遍现象，直接导致留守儿童生活、教育受到严重影响，如营养不良、学习成绩欠佳、感情缺失、心理失衡、道德失范、安全失保、容易受到侵害等等。迫于生活压力，外出打工的父母一般将孩子交给隔辈监护或亲属寄养。笔者在湖南和四川调研时发现，隔代监护是留守儿童主要的生存类型，在有的县里留守儿童由隔代抚养的比例占到了80%以上，其次是寄养给亲属监护，另外，无人监护、在学校寄宿的情况也不少见。隔代监护即孩子的祖父母、外祖父母代替孩子的父母承担抚养、教育和监护责任，但是事实监护人与孩子之间存在着隔代血缘关系，孩子又多是独生子女，往往生活在隔辈的溺爱和娇纵之中；事实监护人一般文化水平比较低，无法辅导孩子学习，难以承担起对孩子的教育责任，往往是重养轻教；也有因家里缺乏劳动力，一些孩子过早与老人承担起农活的重任，严重影响了学习和健康。寄养监护是父母将孩子委托给亲戚或邻居、朋友抚养、教育和监护，但是接受委托的亲戚、朋友、邻居等事实监护人和孩子之间缺乏亲情，难以替代亲生父母，事实监护人往往更多重视孩子的安全而忽略孩子的学习及心理需求，一些孩子可能还会被事实监护人侵犯。无人监护的孩子则更是生活无依无靠，缺少家庭温暖和教育保障。可以说，这几种情况都不利于留守儿童的健康成长。家庭环境的不完善和家庭教育的弱化，对留守儿童的心理必然会造成一些负面影响。亲情缺失使留守儿童对情感的渴望难以得到满足，极易在心理与现实之间形成落差，在现实中表现为情感冷漠，内心封闭，不相信他人，对自己缺乏信心，甚至出现行为孤僻等性格上的缺陷和心理上的障碍。受农村的教育管理条件限制，学校也往往无法给予留守儿童情感和心理上的足够关注。由于家庭保护不完善，留守儿童缺少父母呵护，缺乏来自于
庭、学校和社区的有效监控，人身安全缺少保障，往往容易成为被侵害的对象。据公安部门有关调查显示，在被拐卖的儿童当中，流动儿童占第一位，留守儿童占第二位。在一些地方出现的女童被强奸的恶性案件中，也是留守女童居多。同时，留守儿童对突发事件的应变、自救能力也比较差，如2005年夏天，湖南某县左湾村发生泥石流，在此次突发灾难中，该村12名死亡少年中就有11名是留守儿童。由于儿童及家长自我保护意识弱、调查取证难等原因，留守儿童受到侵害后权益往往得不到充分保护。由于缺少家庭有效监护，留守儿童在学习中存在很多问题，并且容易受不良环境影响，养成一些不良习惯。一些孩子逃学、旷课，参与不良团伙，沾染吸烟、喝酒、打架、赌博等不良行为，沉溺于网吧、电子游戏场所或娱乐场所等，由于缺乏家长的正确引导和教育，这些不良行为不能及时得到纠正。还有的留守儿童因自身权益得不到有效保护而受到教唆、引诱，逐渐走上违法犯罪的道路。在有些地区，留守儿童违法犯罪的比例已经占到了未成年人犯罪的一半以上。如何解决子女监护和外出打工之间的冲突，大多数留守儿童的父母并未意识到这个问题的重要性。父母监护的缺失是目前影响留守儿童生存、发展、受保护的最大负面因素，有效解决留守儿童监护问题是保护留守儿童合法权益的当务之急。六大问题阻碍留守儿童工作开展留守儿童缺少定义，不能准确了解留守儿童真实数量。对于“留守儿童”，目前还缺少权威的、统一的定义。各地对留守儿童的概念认识不一致，有认为留守儿童是父母双方均外出打工而留守在家的孩子，也有认为是父母双方或任何一方外出而留守在家的孩子，还有认为是父母双方或父亲单方外出打工而留守在家的孩子。对于父母外出打工多长时间以上孩子可以称为留守儿童的认识也不一样，有人认为是6个月以上，有人认为是3个月以上，也有人认为只要父母外出打工，孩子即是留守儿童。对留守儿童的年龄定义也不一致，有人认为是未满18周岁，有人认为是未满16周岁，还有人认为是未满14周岁。缺少留守儿童的定义，将不利于了解留守儿童的真实数量，也影响到开展留守儿童保护工作的决策和措施。法律法规不完善，法律保护对留守儿童缺少针对性。留守儿童需要一系列的法律体系和保障制度给予保护。目前的法律法规还没有专门条款对留守儿童实施有效保护，与未成年人有关的法律法规对留守儿童的保护又缺乏针对性，保护力度也不够，直接影响到留守儿童的生存、发展、受保护等权利。由于法律规定不完善，保护体系尚未建立起来，导致留守儿童的生活、教育中出现的一些问题依据目前法律难以解决，如父母监护缺失、监护权无法落实、权利得不到及时有效保护等等。留守儿童工作缺少专门部门负责，各部门之间协作力度不够。留守儿童工作是一个社会工程，需要各部门通力合作，单纯依靠妇联或共青团开展此项工作是远远不够的。妇联或共青团行使的是综合协调职能，不具有执法权，很多问题在实际中无法解决。而目前，留守儿童工作还缺少专门部门负责，各职能部门对留守儿童工作的有效协作力度还不够，不利于形成工作的长效机制和合力。经费不足是开展留守儿童工作面临的关键问题。留守儿童数量多、分布广，加之经费没有保障，尤其是县级财力不足，留守儿童工作的开展必然受到限制。大多数留守儿童家庭都较困难，需要学校、社会给予一定的帮助。资金问题得不到保障，也影响了
留守儿童教育的探索、社会救助等各项工作的推进。留守儿童居住地分散，父母流动性强，不便于教育和管理。留守儿童主要分布在农村，居住地分散。父母一般流动性强，相当一部分留守儿童还有过跟随父母在城市流动的经历，特别是小学阶段的留守儿童，经常处在“流动”与“留守”不断交替的不稳定生活状态中。加之农村教育资源有限，农村基层组织社会调控和管理作用较弱，导致对留守儿童的教育和管理不系统。学前留守儿童较之学龄留守儿童的学校保护更弱，幼儿园建设缺少足够的经费投入，管理不规范，发展速度慢，有很多留守幼儿不能进入幼儿园。对学龄留守儿童，学校的教育管理中也存在着教育管理方式简单，忽视对留守儿童情感和心理健康的关注，校园安全管理存在漏洞，教师责任意识有待提高等问题。现在虽然推行素质教育，但对于农村学校来讲升学压力在一定程度上依然存在，使得教师在教育教学上往往以学生的成绩为重心，忽视对留守儿童人格、精神、情感、思想、道德的培养和关注。再有，缺乏家长的支持和配合，也影响了学校对留守儿童的教育效果。父母劳务流入地与流出地政府缺少有效配合。部分劳务流入地政府对解决进城务工人员子女入学问题的意义还缺乏应有的认识，职责不明确，管理不到位，相当一部分城市还没有将进城务工人员子女就学纳入本区域教育事业发展规划中，致使流入地与流出地政府在对外出务工人员子女的教育上缺乏配合。完善法律制度是解决留守儿童问题之本留守儿童问题是一个涉及劳动、用工、“三农”、教育、监护制度与户籍制度等方面的综合性问题。目前对留守儿童的保护还缺少针对性、综合性，相关法律、法规、政策明显滞后，而且缺少可操作性。完善与留守儿童问题相关的法律体系，是从根本上解决留守儿童问题的关键。建议加快对不适宜法律法规和政策的修订，如相关户籍制度、教育政策等。切实将男女平等、儿童优先的原则纳入法律法规政策的制定、修订中，特别关注留守儿童教育权益、人身权益与财产权益，消除对留守儿童的歧视，增强法规政策的适时性与可操作性，有效保障法律条款的实施。公检法和司法部门应当利用各种措施延伸司法保护职能，为留守儿童的成长营造良好的法律环境，通过开展法制教育、维权护法、提供法律援助和司法救助等法律服务，加大对留守儿童的司法保护力度，完善对留守儿童的法律服务体系，切实维护留守儿童的合法权益。公安、司法部门要配合学校做好留守儿童的法制教育、安全教育工作，提高留守儿童自我保护能力和预防违法犯罪，做好有严重不良行为留守儿童的教育转化工作；公安部门不仅要严厉打击侵害留守儿童的违法犯罪行为，还要加大对非刑事案件的治安案件和人身伤害案件的重视和处罚力度，对父母遗弃留守儿童的案件进行有效干预；法院积极探索审判职能，建立留守儿童权益保护“绿色通道”，保障留守儿童维权途径畅通，对留守儿童实施司法救助；同时，法律援助部门加大对留守儿童的法律援助力度，扩大法律援助案件范围，提前法律援助的介入时间。对留守儿童进行有效的监护，是从根本上解决留守儿童问题的主要途径。解决留守儿童的监护问题，需要得到法律支持和社会支持。建议从以下几方面尽快完善留守儿童的监护制度：第一，强化父母作为法定监护人的法律责任。《民法通则》确定父母为未成年人的法定监护人。监护人的监护职责不仅是指支付抚养
教育费用，还有探望、照顾孩子的生活，以良好品行对孩子进行管理和教育，保护被监护人的身体健康及合法权益等。《预防未成年人犯罪法》也规定，父母或者其他监护人不得让不满16周岁的未成年人脱离监护单独居住，对未成年人不得放任不管，放弃监护职责。父母外出打工，虽然将孩子委托亲属看管，自己也定期交付抚养教育费用，但长期不回家探望孩子，也不履行其他义务，都属于履行监护职责不全面。因此，必须强化父母作为法定监护人的责任。第二，完善委托监护制度的法律规定。我国现行法律制度已经确认了委托监护的合法性。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》规定，监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人。根据这一法律规定，确认了监护职责可以委托给其他家庭成员、亲属等。新修订的《未成年人保护法》中也规定了对留守儿童的委托监护制度。但是，目前法律对委托监护制度的规定还不完善，缺乏操作性。例如什么是留守儿童？法定监护人和委托监护人的权利与义务是什么？委托监护人必须具备什么条件？哪些监护职责可以委托给他人行使？哪些职责必须由法定监护人自己履行？委托后监护人还要承担哪些义务？谁来监督委托监护人履行职责？这些问题均需法律给予规范。第三，确立监护人监督的法律制度。《民法通则》规定了监护人应当依法履行职责，但是，留守儿童的监护人以什么样的方式方法履行监护职责？是不是依法履行？履行监护职责中是不是存在虐待、忽视、遗弃等等侵害孩子权利的行为？家庭外的人很难知情。由于缺少对监护人行使监护权的有效监督，导致政府不能及时对有问题的家庭进行干预，出现留守儿童被监护人虐待、侵犯多次或多年才案发的情况。因此，对监护人履行职责、建立监督制度非常重要和必要。对于委托监护的家庭更要建立有效的监督机制，建议法律应当尽快确认和规范监护人监督制度。在基层社区中，监督人可以由居委会、村委会的成员担任，督促监护人、委托监护人恰当地履行监护职责，监督人有权利和义务去了解、调查监护人、委托监护人对孩子是否依法履行职责及有无侵害其合法权益的情况。发现不履行职责或履行职责中侵害孩子合法权益的，监督人应当采取劝解、制止、教育、向有关部门报告和报案等措施，使孩子的权益能够及时被关注和保护，避免留守儿童的权利被忽视或事实上处于无人监护的状态。第四，建立国家监护制度。《民法通则》规定了未成年人没有适格自然人担任监护人的，由父母生前所在单位、居委会、村委会、民政部门担任监护人。但现实问题是，父母单位、居委会、村委会一没有专项经费来源，二没有专门人员，三不具备监护职能，不适宜担任监护人。因此，建议尽快在立法中明确国家监护的概念和制度，对于监护人死亡或事实上无人监护的留守儿童，由国家担任监护人，履行监护职能。联合国《儿童权利公约》规定，儿童享有和父母共同生活的权利。我国作为《公约》缔约国，应当完善立法，并在实践中保障孩子能够实现与外出打工的父母共同生活的权利。建议政府通过为随父母打工的留守儿童提供平等教育条件和为生活困难的父母提供临时救助等措施，从源头上减少留守儿童现象。新修订的《义务教育法》为保护留守儿童在父母工作或居住地平等接受教育的权利提供了法律依据。留守儿童父母的工作或居住地政府应当认真执行《义务教育法》的规定，消除相关限制性政策，制定新政策
采取措施，使流动人员子女享受与城市子女平等的教育待遇，为留守儿童随父母一起生活创造条件，使留守儿童实现与父母共同生活的权利。（张雪梅：全国律协未成年人保护专业委员会秘书长）「小样本调查」“孤独”、“想念”：映射留守儿童亲情饥渴在对重庆开县天白初中771名学生、天和初中986名学生中的留守儿童进行的教育管理现状调查中，我们采取了问卷、与部分师生、家长进行交流及个案研究的方式作了统计分析。从分析结果可以看出，由于父母监护的缺位，这些留守学生在心理健康、习惯养成、沟通等方面存在着不同程度的问题，需要社会更多的关注。在天白初中、天和初中，留守学生总数分别占全校总人数的68.7%、71.2%.其中祖父母、外祖父母照顾的分别为36.9%、37.2%，独自一人生活的分别占6%、8.7%，兄弟姐妹相依的分别占4%、3%，其他亲戚照顾的分别占7%、8%.调查发现，在“父母不在家，我有这些困难”的问卷选项中，有相当一部分学生选择了“爷爷奶奶没有父母好，有困难无处说，难过时没有人安慰我”、“孤独、失望、羡慕别人”。在关于父母外出后学生自我管理能力的调查中发现，选择“我的自我管理能力较差，总是管不住自己”的占留守儿童总数的43%，由于部分学生缺乏自控能力，加之没有有效的家庭监管，放学后这段时间，成为这部分学生沾染不良习惯的可乘之机，进而学习成绩受到影响。从表2中可以看到，留守儿童杂念多，想的问题多，学习成绩自然受影响。以2006年上学期期末考试成绩为例，合格率比非留守儿童低7个百分点，优生率比非留守儿童低12个百分点，而违反学校纪律的同学80%为留守儿童。在关于学生与家长的沟通问题调查中，有30%的学生选择了“没有与父母经常联系”，在要求“凭记忆准确填写父母的电话、打工地址及其他联系方式”时，只有很少一部分学生能够完成。而在“能否把真实想法告诉父母”的问卷中，70%的学生选择了“不敢把真实想法告诉父母”。我们在调查关于家长与教师的沟通情况中发现，“不知道孩子老师姓名，也不知道孩子所在班级，从未跟老师联系过”的在天白初中、天和初中留守儿童家长中分别占18.7%和18.6%.（重庆开县天白中学副校长文海青重庆大学教授罗章）「相关链接」数据●据2000年第五次人口普查资料显示，我国14周岁及以下儿童总量为28452.76万人。我国留守少年儿童在全体儿童中所占的比例大致为8.05%。依此推算，全国留守儿童数量为2290.45万人，其中农村留守儿童占了很大比例，达86.5%，我国农村留守儿童近2000万人，并呈继续增长的趋势。●据北方某省的一项调查，在青少年犯罪中留守儿童所占比例已高达20%。●留守儿童高度集中地分布在四川、广东、江西、安徽、湖南、海南等省；在重庆、江西、四川等省市，留守儿童在当地全部儿童中所占比例高达20%左右。●据西部某劳务输出大省在一县域内的调查，70%的父母年均回家不足3次，有的甚至几年才回家1次；近30%的留守儿童与父母通话、通信频率月均不足1次。●据重庆市东部某经济较发达区的调查，在农村学校的双差生中，父母双双外出打工的比例达到34.7%，有的乡镇高达82.3%。具体表现为学习习惯差、厌学、学习成绩不好、放学后不愿回家等。●据江苏省对一些地区留守儿童的调查，有38.8%的孩子反映学习没人辅导，36.6%的孩子说临时监护人虽能辅导，但只是辅导一部分内容。●南方沿海某省一项调查显示，
19.6%的留守儿童觉得自己不如人，11.4%觉得自己受歧视，9.5%有过被遗弃的感觉。（实习生俞水整理）
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